前沿研究 新型智慧城市和数字政府建设运营模式分析

  本文对新型智慧城市和数字政府建设运营过程中不同模式进行梳理和比较，通过一系列分析对多地新型智慧城市和数字政府建设运营政策要求，以期对智慧城市和数字政府的建设运营有所启发和助益。

  智慧城市和数字政府建设依托新一代信息技术与应用，涉及众多行业和领域，具有跨部门、跨行业等特点，建设周期较长，实施协调难度较大，后期需要长期运营与维护。最重要的包含以下几种建设运营模式：

  政府投资建设。政府主导投资建设一般适用于财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）文件要求中，涉及国家安全或重大公共利益，不适宜由社会资本承担的项目。政府投资项目以政府财政性资产金额的投入或是以政府信用担保的商业贷款投入，并由政府拥有决策权，政府从项目的规划、立项、投资、建设以及后期的运营大多数都会给予引导与支持，以确保其安全、可持续发展的项目。政府投资项目具有相对非竞争性和公共性，一般存在更加严格的规则和要求，也难以采用市场化手段带来商业经济价值，如智慧政务、基础数据库、网信安全管理平台建设等。

  企业建设运营。对于智慧城市建设中不涉及国家安全，具有公共服务特征和一定公益性，又具有行业特殊性或地域集中性等特点，能采用政府统筹规划和指导，企业投资建设运营的模式。企业建设运营模式适合运营商或行业有突出贡献的公司等大规模的公司，可以平衡短期利益和长期回报，因为此类项目前期投资较大，涉及政府部门较多，虽然后期有一定的盈利性，但主要还是公共服务为主。如通信网络、智慧社区、医疗、养老、旅游、一卡通等。

  政府购买服务。对于新型智慧城市建设中的基础性、公共性、公益性的共性产品和服务，均可采取政府采购服务的模式，由社会力量建设运营并通过市场化方式提供，政府按照政府采购法等有关要求采购付费使用。例如，基础通信服务、云计算服务、通用软件、城市网格化管理、智慧民生、医疗卫生、文化旅游、残疾人保障等。

  政府和社会资本合作。政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作伙伴关系，鼓励私营企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。一般都会采用PPP模式中的SPV运营模式，政府与公司能够联合成立SPV项目公司，引入社会资本，共同设计开发，一同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管。双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

  可见在政府作为主导时，政策带动性和资源掌控力强，能保障安全运行，但同时财政资金持续投入有困难，项目以管理为主，受各方制约因素较多，建设不够灵活，不能充分满足市场化和公众需求。在企业为主导时，专业能力强，在研发技术和实施部署方面优势显著，但缺乏对政府业务的理解，以设备销售、集成服务和流量变现为主要诉求，不利于长期稳定运营。

  同时，收集整理近年来各地政府关于新型智慧城市和数字政府的有关政策，对其中资金、建设、运营、合作等要求做梳理，具体见下表：

  多地要求设立专项资金、分级投入，倡导引入社会资本参与。其中，景德镇市人民政府办公室关于印发《景德镇市智慧城市建设管理意见》的通知中明确，经营类项目应“限定利润上限，超出部分反哺至非经营类项目中，大大降低财政投入”。

  在建设运营方面，包括长沙市、景德镇市、丹东市和山西省、湖北省、晋城市等多省市要求搭建智慧城市或数字政府运营公司，由运营公司承担本级信息化投融资、建设、运营和维护等相关工作，实现各方面资源整合。其中，湖北省要求运营公司“构建数字政府产业体系”，统筹对数字政府项目的建设和运营。此外，深圳市和郑州市要求推行政府购买服务的建设运营模式，深圳市强调要“推动不涉及基础设施的业务应用等数字政府项目由工程建设向购买服务方式转变”。

  在市场合作方面，多地均支持社会参与，鼓励市场化合作。但合作方式不一，景德镇市要求项目公司通过统一招标，为本市智慧城市建设提供整体服务；山西省要求本地山西云时代技术有限公司通过与国内行业领军企业实行股份制改革，组建数字政府建设运营公司，为本省数字政府建设提供全方位支持和保障。

  综上所述，近年来各地政府通过多种方式控制各级财政投入，强调和支持社会资本参与智慧城市和数字政府的建设运营。因此市场化运作仍是主要的建设运营模式，搭建运营公司是主要手段和载体。在实际项目运作中，运营企业能通过社会服务增值、政府资源导入、数据资产增值、产业投资等多种方式，实现运营的长效化和可持续性，全方位保障智慧城市和数字政府的健康发展。

  [4] 周胜, 谭敏, 高鹏. 智慧城市可持续运营的知行探索[J]. 中国工程咨询, 2020(9).